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歐洲觀點
愛爾蘭博弈法案將捲土再來

愛爾蘭博弈法案將捲土再來

為了著手修改老舊的博弈法令,愛爾蘭政府決定公佈賭場委員會所進行的調查結果,並針對舊有博弈法令進行廣泛的討論和協商。

文/史蒂芬妮  整理/張俊仁

年召開的愛爾蘭博弈研討會(Irish Gaming Conference),開幕儀式是由目前已經解散的賭場法規委員會(Casino Regulation Committee)主席麥可‧葛拉斯所主持。該博弈產業利用這項盛會作為一個開放坦誠的溝通平台,讓與會者能夠暢談由於法規不完善、缺乏規範單位對產業帶來的負面影響。
除了愛爾蘭當地業者外,來自英國的博弈委員會的代理首席執行長(Deputy CEO of the UK Gambling Commission)和GamCare的首席執行長也共同分享他們的經驗,並進一步評估愛爾蘭博弈產業目前是否正因為缺乏全面性的法律架構,導致該產業無法順利運作。
愛爾蘭的博弈法令有著悠久的淵源和歷史,可往前追溯至一九五○年代。而身為愛爾蘭賭場委員會主席的麥可‧葛拉斯(Michael McGrath)明白指出,該項法令已無法反映目前愛爾蘭的生活。
「愛爾蘭境內的博弈活動主要是由一九五六年所制定的《博弈和樂透法令》(Gaming and Lotteries Act)來進行規範,」他指出,「社會歷史所遺留下來的博弈規範並未反應時代需求,無法有效地規範目前歐洲社會中的博弈活動。」

愛爾蘭政府終於決定要全面修改不合時宜的博弈法令,以期能反映現今博弈產業需求。

當愛爾蘭實施博弈法令時,國外旅遊僅算少數,第一部《計劃法》(Planning Act)尚未審議通過,賓果遊戲(Bingo)在當時仍稱作PONGO。葛拉斯表示,「愛爾蘭國會(Oireachtas)進行的許多辯論議題,主要針對如何在慶典活動中,提供博弈遊戲來改善人民的生活。」
身為歐盟的一份子,愛爾蘭境內的各地方政府機關,也能透過一連串的計畫和開發系統來控管土地使用情況。同時,該國境內的博弈市場也蘊藏各式各樣的商機。
針對博奕下注金額的部份,一直都屬於舊有法令的管制範疇,而委員會也並未提出任何相關的修正建議案。不少賭場在愛爾蘭境內已經營運多年,只是這些賭場都是以私人俱樂部的方式來經營,並沒有受到任何規範。
儘管每年的愛爾蘭博弈展,展場內陳列並出售拉霸機檯的情況層出不窮,但事實上,愛爾蘭的法令規定賭金和獎金面額僅為少數歐元,而這些機檯大多是專為私人俱樂部和私人的小房間的博弈活動所設計。
葛拉斯認為,愛爾蘭遊樂場到處充斥著博弈機檯,即使是一些違反法令規定的場所也都可以見到賭博機。委員會目前已注意到某些博弈機檯可收受五百歐元現鈔,但根據一九五六年的法令,6d的博弈機檯可以接受的最大賭金及彩金均應不超過十先令。

《規範博弈》報告出爐

根據一九五六年的法令,第三部份法條係為「全面或無規範」法令的原始形式,即當地機關可以通過當地娛樂場和公共露天遊戲場營運博弈機檯,也可採用全面禁止經營。
全有或全無的選項未符合較佳法令原則(Principles of Better Regulation),本文提出的建議案主要是推動一套現代化、具差異性的博弈法規系統。藉此,可以保護消費者和弱勢族群,並且防止犯罪和投機的危險元素滲透至博弈產業中。

圖為大衛希克森(David Hickson),其代表愛爾蘭博弈與娛樂協會GLAI。

一九五六年迄今,博弈產業變動最大的一個面向,便是民眾可以從事網路博弈。愛爾蘭當局也明白這樣的時代變動,更想著手規範網路博弈,並且能從其營收來獲益。
葛拉斯說:「網路博弈是跨越國界的,該產業涉及了數百萬歐元的金融服務。博弈產業和愛爾蘭許多受清廉、高效率、專業政策所吸引而設立的產業,有著相當多的共同點。」 有鑒於其他轄區的發展狀況,博弈產業也在尋求一個政治清明、對於商業投資活動充滿優惠和完全能自我管理的行政轄區進行發展。
愛爾蘭議會(Oireachtas)中的任職會員,目前已成立一個跨黨派的非正式委員會,該委員會也將獲得來自司法平等暨法律改革部門的支援。賭場委員會所進行的調查報告,在愛爾蘭名為《規範博弈》(Regulating Gaming),並由司法平等暨法律改革部(Minister of Justice, Equality & Law Reform)部長德蒙特‧阿恆(Dermot Ahern)委託辦理。
該項報告中提出了卅二項建議項目,這些項目對於未來愛爾蘭政府在博弈和下注方面的架構上,具有相當重大的影響作用。
公佈這項報告的同時,阿恆指出,「關於這套博弈和下注的法令,我們相當謹慎,希望能夠讓法令制定往正確的方向前進。」「我們希望能確保博弈和下注活動能在一個負責任的架構下,並且是一個正視該活動存在性的狀態下實施,但是這些博弈和下注的活動也需要受到妥善的管理。」
他說:「我的目標是持續完成這個委員會的成立工作,並且我開誠佈公地邀請工黨的同仁們一起來參與這個計畫。我希望這份報告能開啟一個整體性、資訊暢通的溝通管道,協助讓愛爾蘭的博弈發展。」

博奕產業規範漸上軌道

愛爾蘭政府需要詳盡的分析報告,才能進一步決定是否實施新的博弈和下注法規變更。而一份詳盡的報告也是未來愛爾蘭政府在規範博弈方式上的最佳指標。
阿恆表示,「改革部已經首先公佈這項報告的內容,接下來我們將會成立非正式的跨黨派委員會,透過委員會來檢視愛爾蘭在博弈方面的所有議題。」改革部也決定不再延宕報告的催生,採取立即公佈博奕報告的方式,讓所有參與者能在今夏的休會期間,好好研讀並熟悉這項報告的內容。
該委員會將會進行討論的領域包含以下:
*重新檢視並檢討《愛爾蘭:規範博弈》(Regulating Gambling in Ireland)報告內容;
*針對報告中所提出的議題進行公開協商;
*根據提議的規範和認證系統本身所提出的建議項目納入考量;
*考慮公共政策議題的延伸影響,不論是博弈帶來的負面影響,亦或是成人參與博弈活動時,能夠擁有的選擇性議題;
*針對行政區域內現行的博弈和樂透彩券的法令進行審核;
*考慮全球博弈市場的發展情況,特別是以英國的博弈發展經驗作為借鏡—英國已實施《二○○五博弈法令》(Gambling Act 2005),同時還設立一個國家級的博弈規範單位,即博弈委員會(Gambling Comittee);
*將有關網路和遠端博弈活動發展(例如透過行動電話來進行博弈)納入考量;
*在做出任何最終決議之前,須先進行跨部門的協商;
*為了擷取多方意見,提出符合多數贊成的政策建議案需求,應該對博弈相關的公共政策議題進行評估;
*提出過渡時期報告,說明實行措施來協助支持賽馬和賽狗產業,以及協助解決該委員會判定具有迫切性的公眾議題;
*此後儘快向部長提出最終報告,說明未來愛爾蘭的博弈產業架構。

圖為愛爾蘭博弈研討會召集人約翰‧普賽(左)、《愛爾蘭:規範博弈》作者麥可‧葛拉斯(中)。

諸多議題仍待商榷

事實上,因博弈活動的不同利基點而制定出相互矛盾的博弈法令,常常激怒了業界中的每一家實力堅強的廠商。而政府單位鮮少與民間協商討論固定倍率投注( fixed odds betting terminals或FOBTs),也讓賭馬業者莫不感到十分沮喪。
加上因政客缺乏對於博弈產業的實際認知,常常散撥一些不實的謠言,也讓業者十分不滿。例如利用道德輿論的優勢,來評斷固定倍率投注(FOBTs)的多寡,以及隨意污指博弈產業乃賭徒叢生的主因。
不少大型機檯營運商則認為,大型機檯的市場不斷被一些不法的機檯業者給削弱,這些不法業者可能未依法認證其機檯或未依法取得營業執照,甚至是押注金或彩金高低也都沒有受到規範。另外,獨立式博弈機台和單點營運商,對於政府的無能也表達了他們的不滿。
除了無法提供一個良善的分級機制,愛爾蘭政府在過去五十年也都不曾立法來管理屹立已久的博弈產業,卻緊接著要將這個對就業市場和賦稅貢獻良多的產業推入法令的地雷區。
賭場和私人會員卡俱樂部業者便擔心現有法令詮釋的範圍涉及之廣,可能影響他們對俱樂部、職員、和設備的實際投資,甚至會帶來損失。
一直以來被視為專業、具有自治規範的博弈市場,因為缺乏一套立意明確的法令,
一些肆無忌憚的業者的作為將使得該產業蒙羞,這也不是賭場經營者所樂見的。
愛爾蘭Purcell & Associates博弈諮詢公司為愛爾蘭博弈研討會的主辦單位,主辦人約翰普賽(John Purcell)表示,該場論壇與會者相當踴躍,整個產業聯合發聲,口徑一致,而國會議員們也能明確收到業界主張立法的強烈需求,必要時,業界也願意強烈配合政府單位著手進行規劃。

博弈產業發展潛力驚人

如果博弈產業即將受到規範,那麼贏家將會是誰呢?DKM經濟顧問公司最近發表一份報告,該報告針對法規將會對愛爾蘭的博弈市場所帶來的經濟衝擊,進行詳細評估。
該報告做出以下結論:不論是實體經營的賭場、網路博弈,兩者皆具有相當的經濟潛力,可以為愛爾蘭創造一萬三千個就業機會。而博弈法規和財政結構若能妥善安排,博弈產業在二○二○年約可貢獻約兩億八千萬歐元的稅收。
該報告是由愛爾蘭博弈和娛樂協會(Gaming & Leisure Association of Ireland 或簡稱GLAI)所委託進行調查,同時由A&L Goodbody Solicitors律師事務所和Mazars Accountants會計公司所贊助。
DKM經濟顧問公司根據歐盟規範實體經營的賭場標準所提出的報告中顯示,如果對博弈產業開始進行法令規範,則在接續下來的十二年內,將會見到該產業釋放出三千多個以上的工作機會,同時每年還可能產出約五千萬歐元的年營收,並以博弈和公司稅收、個人所得稅和商業稅等的方式上繳國庫。

有關修正舊有博弈法令一事,多數人認為這懸而未決的情況已持續許久。

關於網路博弈的部分,報告中估計全球的網路博弈市場現值每年約為四千四百億歐元,預計將會持續成長至九千五百億歐元,並將在二○一五年達到一兆三百億歐元。
如果愛爾蘭的網路博弈成功吸引全球五%的市場佔有率,根據估算,愛爾蘭的網路博弈將會在未來的十二年內,在資訊科技和金融服務產業開創一萬個新的就業機會。
另外,這個成長將會帶動其他專業服務的產業,包含法律諮詢、審計與會計服務、稅務、廣告和其他後台管理的工作人員。同時,這項改變將可以每年產出高達兩億三千萬歐元的營收,並以博弈和公司稅收、個人所得稅和商業稅等的方式提交給國庫。

吸引海外大廠加入

目前,已經有一些知名的網路博弈公司在愛爾蘭境內經營網路博弈業務,例如加拿大的Cryptologic公司。這些公司正在尋求一個穩定的境內基地,期盼一個深入的人力資源市場,能讓博弈產業在一個具有安全與穩定的金融和關犯環境中持續發展。
DKM經濟諮商公司顧問約翰‧羅勒(John Lawlor)表示,目前愛爾蘭的市場正充滿著一種特別的機遇,因為目前的網路博弈公司大部分都是設址海外,而這樣的編制常常會造成在資訊技術價扣或專業人員技術方案上受到侷限。
他說:「透過與業界內的人士討論後發現,網路博弈廠商較傾向選擇在愛爾蘭境內較有規模建置、行政區域較大的地點,作為公司設置地點。雖然現在並沒有任何行政區域經過適當的規劃以作為產業成立基地。不過由於博弈產業的強勁成長,加上現今經濟緊縮的情況,讓該產業成為一個具有相當吸引力的潛力產業。」
愛爾蘭博弈與娛樂協會(Gaming & Leisure Association of Ireland,或簡稱GLAI)的大衛‧希克森(David Hickson)則指出,先前愛爾蘭並未依據國際網路博弈市場趨勢及愛爾蘭博弈市場規模進行調查,也從未分析博弈產業未來的發展狀況。
《愛爾蘭:規範博弈》清楚畫出了在法規辯論部份所能進行討論的一些經濟標竿。希克森強調,「目前愛爾蘭政府已經瞭解到法令上過於寬鬆的缺失,未來,政府單位應該持續進行一系列有關經濟議題的討論。」

 

 
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